1ES/L - Thème 1 / Comprendre les territoires de proximité - Question 1 / Approches des territoires du quotidien

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Plan

I. ÉTUDE DE CAS, UN AMÉNAGEMENT CHOISI DANS UN TERRITOIRE PROCHE DU LYCÉE : LE TRAMWAY
 A. PRÉSENTATION DE L’AMÉNAGEMENT ÉTUDIÉ
  1. Quelle est la nature de l’aménagement ?
  2. Quelles sont ses principales caractéristiques ?
 B. LES OBJECTIFS VISÉS ET LE CONTEXTE DANS LEQUEL L’AMÉNAGEMENT S’INSCRIT
  1. Quels besoins cet aménagement vise-t-il à satisfaire ?
  2. Quelles spécificités de l’espace local prend-il en compte ?
  3. À quelles évolutions du territoire répond-il ?
 C. LES ACTEURS IMPLIQUÉS ET LES DÉBATS SUSCITÉS PAR L’AMÉNAGEMENT
  1. Quels sont les acteurs ayant participé à la conception et au financement de l’aménagement ?
  2. Quelles sont les personnes ou les groupes de personnes concernées par le projet sans en être responsables ?
  3. Quelles sont les relations entre ces différents acteurs ?
  4. Quels sont les débats suscités par l’aménagement et dans quel cadre ces débats se sont-ils exprimés ?
 D. LE BILAN ET LES PERSPECTIVES QU’OUVRE CET AMÉNAGEMENT
  1. Les objectifs fixés lors de sa conception ont-ils été atteints ?
  2. Dans quelle mesure cet aménagement a-t-il transformé l’organisation du territoire local ?
  3. Par quelle autre réalisation peut-il être éventuellement prolongé ?


II. ACTEURS ET ENJEUX DE L’AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES
 A. LES ACTEURS
  1. L’État : un pilotage stratégique
  2. Des collectivités territoriales aux compétences étendues
   a. La commune, des compétences de proximité
   b. Le département, échelon de la cohésion sociale
   c. La région, un acteur de plus en plus stratégique
  3. L’intercommunalité : un nouvel échelon d’action
   a. Les communautés de communes et les pays
   b. Dans les bassins urbanisés, communautés d’agglomération et communautés urbaines
   c. Les intercommunalités, des résultats ambivalents
 B. DES DÉBATS, DES ENJEUX
  1. Les enjeux
  2. Un débat politique

 

Manuel p.20-37

Introduction

« Territoire », une notion à préciser

Avant tout, il convient de distinguer « espace » et territoire.

L’espace est le support nécessaire de tous les phénomènes humains. Or, le rôle de la géographie est de produire des connaissances utiles pour expliquer les comportements humains dans l’espace et en analyser les conséquences, en posant trois questions majeures :

  • « Qui ? » renvoie aux groupes qui organisent l’espace, avec leurs valeurs, leurs modes de fonctionnement, leurs caractères ;
  • « Quoi ? » renvoie aux productions de ces groupes, économiques et sociales, grâce aux organisations, aux ressources, aux technologies, aux échanges ;
  • « Où ? » aborde le problème des localisations, expressions des choix des sociétés.

L’espace est ainsi vu comme un champ d’action constitué de distances et de surfaces, dont les attributs sont utilisés de manière différente selon les groupes qui les chargent de valeurs historiques, symboliques et affectives : chaque société produit des territoires, c’est-à-dire des espaces, lieux de vie (« espace vécu[1] »). Ces territoires sont marqués par des pratiques, des représentations et des vécus humains à un moment donné de l’histoire.

Définition[2] : espace approprié par un groupe de façon réelle ou symbolique organisé, dirigé et aménagé en fonction de ses besoins, de ses valeurs. Les territoires s'étudient donc en fonction des mailles de gestion de l'espace mais ils peuvent être emboîtés. Ils supposent aussi des sentiments d'appartenance, mais aussi d'exclusion, ils sont l'objet d'affects collectifs et individuels. –Questions pour comprendre p.16-17 : « Les territoires de proximité ».

Problématique, démarche

Il s’agira ici de décrypter l’organisation des espaces dans lesquels nous vivons, de prendre conscience des acteurs qui s’y inscrivent et de cerner les enjeux des débats qui y ont lieu.

Quels acteurs aménagent aujourd’hui les territoires français ? À quelles échelles territoriales leur action s’inscrit-elle ? Quels sont les grands enjeux de l’aménagement des territoires français ?

I. Étude de cas, un aménagement choisi dans un territoire proche du lycée : le tramway

Manuel p.22-29 : « Étude de cas : méthode »

Un aménagement est une réalisation menée par un ou des acteurs publics et/ou privés, destinée à un usage public, et qui modifie l’organisation et l’utilisation de l’espace.

Par exemple : aménagements dans le domaine du développement économique (création d’une zone d’activité…), de l’urbanisme (réhabilitation d’un quartier ancien…), transports (nouvelle ligne de tramway…), loisirs (ouverture d’une salle de spectacles…), etc.

Plan-type du travail en groupes[3] :

A. Présentation de l’aménagement étudié

1. Quelle est la nature de l’aménagement ?

2. Quelles sont ses principales caractéristiques ?

B. Les objectifs visés et le contexte dans lequel l’aménagement s’inscrit

1. Quels besoins cet aménagement vise-t-il à satisfaire ?

2. Quelles spécificités de l’espace local prend-il en compte ?

3. À quelles évolutions du territoire répond-il ?

C. Les acteurs impliqués et les débats suscités par l’aménagement

1. Quels sont les acteurs ayant participé à la conception et au financement de l’aménagement ?

2. Quelles sont les personnes ou les groupes de personnes concernées par le projet sans en être responsables ?

3. Quelles sont les relations entre ces différents acteurs ?

4. Quels sont les débats suscités par l’aménagement et dans quel cadre ces débats se sont-ils exprimés ?

D. Le bilan et les perspectives qu’ouvre cet aménagement

1. Les objectifs fixés lors de sa conception ont-ils été atteints ?

2. Dans quelle mesure cet aménagement a-t-il transformé l’organisation du territoire local ?

3. Par quelle autre réalisation peut-il être éventuellement prolongé ?

II. Acteurs et enjeux de l’aménagement des territoires

Des aménagements sont aujourd’hui réalisés à toutes les échelles, dans des territoires d’ampleurs très diverses. On ne parle donc plus d’« aménagement du territoire », car l’expression renvoie à l’époque révolue d’une politique à la seule échelle nationale par un acteur unique, l’État ; on évoquera plutôt l’« aménagement des territoires », à des échelles multiples et impliquant des acteurs pluriels –Manuel p.34-35 : « Gérer les territoires de proximité ».

A. Les acteurs

Cours 1 p.30 : « Des acteurs multiples pour aménager les nouveaux territoires du quotidien ».

L’aménagement des territoires est avant tout une action partenariale qui associe tous les échelons de la représentation démocratique. Hier centralisé par l’État, il s’appuie désormais sur une myriade de structures publiques locales.

1. L’État : un pilotage stratégique

L’État, responsable de la cohésion nationale, vise la réduction des inégalités entre les territoires.

À plus grande échelle, l’État se déploie à travers le réseau préfectoral : préfectures de région, de département, sous-préfectures. Le SGAR[4] coordonne la mise en œuvre les Contrats de projets État-Région –doc.8 p.33 : « 5 millions d’euros pour des projets du Cantal », les contrats de pays, d’agglomération, etc. C’est aussi à ce niveau que sont gérés les fonds structurels européens.

L’État est engagé dans un double processus de déconcentration[5] et de décentralisation[6].

2. Des collectivités territoriales aux compétencesétendues

Paragraphe 2 p.30 : « Nouvelles compétences et intercommunalité »- Les lois de décentralisation[7] reconnaissent aux collectivités trois grands principes de gouvernance : la libre administration, la non-tutelle d’une collectivité sur une autre et l’autonomie financière. Néanmoins l’État reste leur banquier et leur gendarme :

  • le financement des collectivités locales repose sur l’impôt, mais une part croissante des ressources vient de l’État via les Dotations globales de fonctionnement (DGF) ;
  • il procède au contrôle a posteriori des décisions des régions : Cf. l’action des Chambres régionales des comptes dans le domaine budgétaire, ou encore le contrôle de légalité de tous les actes réglementaires.

a. La commune, des compétences de proximité

Les 36 000 communes exercent avant tout des compétences de proximité : entretien des écoles primaires et de la voirie, gestion des foyers de personnes âgées… Les nouvelles missions d’ingénierie, relatives à l’élaboration de documents d’urbanisme, à la délivrance des permis de construire, à la collaboration avec les autres échelons territoriaux, etc., se sont considérablement étendues[8].

b. Le département, échelon de la cohésion sociale

Le département exerce des compétences dans les secteurs sanitaire, social et éducatif. Le conseil général intervient en faveur des personnes âgées et handicapées, finance les maisons de retraite, coordonne les réseaux de Protection maternelle et infantile (PMI), assure des missions d’insertion sociale et professionnelle et verse les minima sociaux, comme le RSA[9]. Il construit, entretient et fait fonctionner les collèges. C’est donc un acteur incontournable des politiques de proximité[10].

c. La région, un acteur de plus en plus stratégique

La région se situe, dans ses prérogatives et dans le regard des Français, à un niveau plus stratégique. Dès les années 1980, les conseils régionaux avaient développé leur domaine de compétences autour de la construction et de l’entretien des lycées. Depuis 2003, les régions financent la formation professionnelle et l’apprentissage, les programmes d’aide aux entreprises dans les secteurs de la recherche et de l’innovation.

Par ailleurs, les conseils régionaux pilotent l'élaboration de schémas et contrats d'aménagement et de développement, en partenariat avec l'État et les collectivités locales. Le conseil régional anime de larges débats participatifs pour bâtir :

  • un Schéma régional de développement économique (SRDE[11]),
  • un Schéma d'aménagement durable du territoire (SRADT[12]),
  • des schémas de transports[13], de tourisme[14], etc.

Enfin, la région tente de se faire connaître et reconnaître auprès de ses administrés et, à ce titre, s'inscrit dans bien d'autres champs d'action : des politiques culturelles avec un soutien aux équipements et aux événements, des programmes environnementaux avec les agendas 21[15], etc.

3. L’intercommunalité : un nouvel échelon d’action

Le paysage institutionnel français a été profondément réorganisé avec l’émergence d’un niveau intermédiaire entre le niveau communal et le niveau départemental, celui des intercommunalités. Certes, les regroupements de communes existent depuis la loi de 1973[16], et il existe traditionnellement un très dense maillage de syndicats[17].

Le législateur a souhaité restructurer le puzzle communal français, à l’évidence obsolète, et résoudre l’« anomalie » française[18]. Plusieurs dispositifs législatifs ont été déployés[19] pour faire progresser la solidarité territoriale sur la base du volontariat. Chaque commune choisit librement de travailler au sein d’une ou de plusieurs structures et de transférer à ces dernières des blocs de compétences. Cette nouvelle intercommunalité ajoute aux enjeux de bonne gestion technique une dimension beaucoup plus stratégique : l’objectif est de bâtir, à l’échelle du territoire de plusieurs communes, un véritable projet partagé de développement. Trois types d’EPCI[20] existent : communautés de communes, souvent regroupées en pays, communautés d’agglomération et communautés urbaines.

a. Les communautés de communes et les pays

Les communautés de communes regroupent des villages et des petits bourgs autour d’un projet de développement économique et d’aménagement de l’espace et gèrent ensemble la voirie ou les déchets, tout en élaborant des stratégies d’avenir.

Des « pays » (du latin pagus), regroupant plusieurs communautés de communes sur un ensemble géographique cohérent (le tracé d’une rivière, d’un massif montagneux, etc.) ont été créés dans le courant des années 1990 : ils sont en 2008 au nombre de 345. Ces pays animent le monde rural sous l’impulsion d’un conseil de développement. Les partenaires socioprofessionnels et les associations s’expriment notamment sur la Charte de pays, liste de projets et d’actions de développement, et socle du contrat de pays négocié avec le département, la région et l’État. Prises dans un dense tissu de conventions et de subventions croisées, les petites communes rurales sont donc moins isolées.

b. les communautés d’agglomération et communautés urbaines

Dans les bassins plus urbanisés, une communauté d’agglomération[21] peut regrouper vingt, trente ou quarante communes d’un seul tenant, sans enclave, pour former un EPCI autonome budgétairement et politiquement, groupant plus de 50 000 habitants autour d’une commune-centre de plus de 15 000 habitants[22].

Dans seize des plus grandes agglomérations françaises (Lyon, Lille et Marseille, Le Mans, Dunkerque, Nice[23]... mais pas Paris), des communautés urbaines regroupant plus de 500 000 habitants connaissent un niveau encore plus poussé d’intégration : l’étendue et l’intégration des compétences y sont encore supérieures à celles de la communauté d’agglomération et de très vastes pans de l’action communale relèvent de la compétence communautaire. Par ailleurs, le pilotage d’une grande communauté urbaine présente des aspects plus stratégiques ou politiques que les communautés d’agglomération. Qu’on soit à Lille ou à Marseille, la participation de telle ou telle commune périurbaine à la communauté urbaine, le vote de tel ou tel grand équipement donnent lieu à de vraies batailles politiques entre la majorité, l’opposition et de multiples courants. Sur le plan financier, il est plus avantageux pour les communes d’appartenir à une communauté urbaine qu’à une communauté d’agglomération[24].

L’identification précise et l’attachement des citoyens à la structure communautaire sont inégalement développés, puisque ces structures sont très récentes. Peu à peu, cependant, les intercommunalités se font connaître, sinon apprécier.

c. Les intercommunalités, des résultats ambivalents

Avec 2 573 EPCI regroupant plus de 90% des communes françaises (métropole et outre-mer) et plus de 85% de la population, la couverture du territoire par des structures intercommunales est en passe d’être achevée, même si les écarts entre régions ne se résorbent que lentement. Seule exception, la région parisienne n’est pas bien engagée dans la voie du regroupement intercommunal.

Le système intercommunal français suscite néanmoins certaines critiques :

  • sa dimension véritablement démocratique est discutée : en effet, les citoyens ne puissent aujourd’hui élire au suffrage universel une institution aux compétences importantes ;
  • Doc.5 p.35 : « SCOT et PLU, deux échelles de projets » + doc.2 p.16 : « La question de la multiplicité des échelons de gestion des territoires »- la complexité des différents types d’intercommunalités et leur chevauchement ou emboîtement dans l’espace régional peut créer de la confusion, des doublons de poste et/ou des concurrences malsaines entre les services techniques ou administratifs des différents niveaux de collectivités –Manuel p.18 : « Des outils pour aménager les territoires de proximité » + p.34-35 : « Gérer des territoires de proximité emboîtés » ;

L’aménagement des territoires en France est le fait d’acteurs très divers –doc.6 p.35 : « La définition des aménagements dépend de l’échelle des territoires » : aux acteurs publics (communes, intercommunalités, départements, régions, État, établissements public[25], Union européenne), s’ajoutent des entreprises (ex. : pour la réalisation de nouvelles infrastructures de transports) et des groupements de citoyens (ex. : associations de défense de l’environnement) en sont souvent aussi partie prenante.

B. Des débats, des enjeux

Cours 2 p.30 du manuel : « De nouveaux enjeux d’aménagement pour les territoires au quotidien.

1. Les enjeux

L’aménagement des territoires en France se focalise autour de grands enjeux, résumés ainsi dans la notion de « développement durable » :

  • équité sociale et cohésion des territoires dans un contexte de creusement des inégalités ;
  • compétitivité économique dans un contexte de mondialisation et de concurrence internationale exacerbée ;
  • pérennité environnementale[26] -doc.7 p.33 : « Des territoires mobilisés pour le développement durable » ;

La loi de 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire traduit à plus grande échelle la responsabilité de l’État de maintien de la cohésion nationale : elle doit « assurer à chaque citoyen, l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire et créer les conditions de leur égal accès au savoir. Elle a pour but la mise en valeur et le développement équilibré du territoire de la République. » Pour cela, « elle corrige les inégalités de conditions de vie des citoyens » et « vise à compenser les handicaps territoriaux »; elle « tend à réduire les écarts de ressources entre les collectivités territoriales ».

En effet, si les déséquilibres spatiaux sont moins importants que par le passé à l'échelle du territoire français (par exemple, entre Paris et le « désert français »[27]), ils persistent ou se développent sous d'autres formes à l'échelle locale, en visant en premier lieu les territoires du quotidien : dépeuplement des dernières zones rurales, accumulation du chômage et de la pauvreté dans certains espaces industriels en reconversion, certains quartiers urbains… Des outils spécifiques, comme les SCOT[28] ont été créés pour répondre à cet impératif.

La recherche de la compétitivité pour les territoires : dans le contexte de la mondialisation, les politiques d’aménagement cherchent à rendre plus attractifs et plus efficaces les territoires, en termes d’équipements (réseaux de communication en particulier) afin d'attirer les entreprises créatrices d'emplois. Mais aussi et surtout, en misant sur le développement de territoires susceptibles d'entraîner les autres : Cf. syndicats mixtes –doc.6 p.33 : « Les enjeux de l’aménagement numérique », pôles de compétitivité –doc.5 p.33 : « Les collectivités engagées pour le développement des pôles situés sur leur territoire ».

L'articulation entre les objectifs de développement durable est évidemment problématique, entre compétitivité et cohésion[29], entre compétitivité et environnement, etc.

2. Un débat politique

Paragraphe 3 p.30 : « Retour en arrière ou achèvement de la décentralisation pour les nouveaux territoires ? »- Trente ans de décentralisation ont conduit pour certains à l’approfondissement de la démocratie locale, pour d’autres, à une situation inextricable par la multiplication des niveaux et l’enchevêtrement des projets.

 

Lancée en 2007, votée en novembre 2010 pour entrer progressivement en vigueur, la réforme territoriale a suscité de vifs débats –doc.1 p.31 : « Une réforme indispensable » + doc.2 p.31 : « Campagne des Conseils généraux ».


[1] L’espace vécu correspond à la manière dont chaque individu (avec sa part d’imaginaire, les déformations qui viennent de sa culture ou du groupe social auquel il appartient) se représente son espace de vie. L’espace vécu exprime « le rapport existentiel que l’individu socialisé (donc informé et influencé par la sphère sociale) établit avec la terre » (G. Di Méo, Géographie sociale et territoires, 1998). Voir aussi : http://www.hypergeo.eu/spip.php?article365.

[2] D’après le site Internet « Géoconfluences » : http://geoconfluences.ens-lyon.fr/notions/index.htm.

[3] À consulter, une sélection de productions disponible ici : http://e.michelangeli.free.fr/index.php/votre-espace

[4] SGAR : Secrétaire général aux affaires régionales.

[5] Transfert à un niveau territorial inférieur, régional ou départemental, de fonctions jusque-là assurées par les ministères.

[6] Transfert de compétences aux collectivités territoriales.

[7] La loi du 2 mars 1982, renforcée par l’adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi du 13 août 2004 ont inscrit dans la Constitution le principe d’organisation décentralisée de la République française.

[8] Cf. la loi Solidarité et renouvellement urbain (loi « SRU »), qui confie depuis 2000 aux communes l’élaboration et l’approbation de leur PLU (Plan local d’urbanisme).

[9] RSA : Revenu de solidarité active.

[10] Après la commune, c’est souvent au département que la population s’identifie le plus facilement.

[11] http://www.regionpaca.fr/emploi-developpement-economique/schema-regional-de-developpement-economique/lancement-de-la-demarche.html.

[12] http://2030.regionpaca.fr/index.php/site/journee/2. Cf. également le développement des parcs naturels régionaux.

[13] Les régions assurent l'organisation des transports régionaux (TER), modernisent le réseau ferré et les équipements, et promeuvent l'utilisation des transports ferroviaires auprès de populations cibles par des abonnements adaptés.

[14] http://www.regionpaca.fr/tourisme/schema-regional-de-developpement-touristique.html.

[15] http://www.regionpaca.fr/developpement-durable-energie/agenda-21.html.

[16] La loi de 1973 permet de fondre ou d’associer des entités communales (de petite taille le plus souvent).

[17] Il s’agit de syndicats à vocation unique ou multiple (SIVU ou SIVOM), regroupant des communes autour de la gestion d’un équipement (décharge, piscine, etc.), ou encore syndicats associant communes, groupements de communes, départements et régions pour gérer ou construire des équipements spécifiques (musées, aéroports, ports de plaisance…).

[18] Notre pays compte plus de communes que tous les autres États européens réunis.

[19] Notamment la loi Solidarité et renouvellement urbains dite SRU, en 2000.

[20] ECPI : Établissements publics de coopération intercommunale.

[21] On comptait 171 communautés d’agglomération en France au 1er janvier 2008.

[22] La taille des communautés d’agglomération est variable : une communauté d’agglomération peut regrouper quelques dizaines de milliers d’habitants comme celle du Puy-en-Velay ou plusieurs centaines de milliers comme la « Métro » de Grenoble.

[23] À propos de la Communauté urbaine Nice Côte d’Azur, voir : http://www.nicecotedazur.org/ (site officiel) et http://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté_urbaine_Nice_Côte_d’Azur (article Wikipédia)

[24] Les subventions accordées par l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement sont plus importantes par tête d’habitant

[25] Par exemple : réseau ferré de France, Conservatoire du littoral…

[26] Enjeu rendu incontournable par l’augmentation de la population (+9 millions d'habitants en France métropolitaine de 1982 à 2011) et par l'artificialisation croissante des territoires (9% du territoire national).

[27] Paris et le désert français : ouvrage de géographie publié en 1947, qui a connu un retentissement important. Son auteur, Jean-François Gravier, fut le premier géographe à analyser (et à dénoncer) la « macrocéphalie » parisienne.

[28] SCOT : Schéma de cohérence territoriale.

[29] Au jeu de la concurrence, les territoires des grandes aires métropolitaines sont mieux armés.