TS - Thème 3 / Les échelles de gouvernement dans le monde - Question 2 / L'échelle continentale. Une gouvernance européenne depuis le traité de Maastricht

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I. DEPUIS 1992, ÉLARGISSEMENT ET APPROFONDISSEMENT DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE

A. L'ÉLARGISSEMENT DE L'EUROPE : DE 12 À 25, PUIS À 27, ET ENFIN À 28 MEMBRES

1. La chute du communisme a ouvert la voie à un nouvel élargissement de l'Europe

2. L'Union européenne et la gestion de l'après-communisme

B. 1992 : LE TOURNANT DE MAASTRICHT

1. La Communauté européenne

2. La coopération en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

3. La coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI)

C. 1997, 2001, 2009 : LES RÉVISIONS DES TRAITÉS

1. Le traité d’Amsterdam (1997)

2. Le traité de Nice (2001)

3. Le traité de Lisbonne (2007)

II. LIMITES ET DÉFIS

A. LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE EN QUESTION

1. Débat autour du « déficit démocratique »

2. Le renforcement du rôle du Parlement et la difficile transposition du modèle parlementaire

3. Les tentatives de renforcement de la démocratie participative

4. Penser autrement la démocratie européenne ?

B. LE PROBLÈME DE L’EUROPE-PUISSANCE

1. Le projet européen et la mondialisation

2. Conquérir une autonomie stratégique

Manuel p.194-219

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Introduction

Problématique p.195 + Repères p.196-197 + Cartes p.198-199- La construction européenne trouve ses origines dans des aspirations exprimées dès le XIXème siècle[1], puis plus concrètement dans des réalisations postérieures à la Seconde Guerre mondiale (CECA en 1951[2], CEE en 1957[3]…) pour promouvoir à l’échelle de l’Europe occidentale la paix et le développement économique –dans un contexte de reconstruction et de guerre froide.

Dans ce long processus d’élargissement et d’approfondissement –Vocabulaire p.200 de la construction européenne, 1992, année d’adoption du traité de Maastricht[4], est une date charnière : c’est en effet à ce moment que la CEE, désormais forte de 12 membres, est devenue l’Union européenne. C’est le point de départ de notre réflexion au sujet de la gouvernance européenne.

Les ambitions du traité de Maastricht ont-elles été accomplies ?

En quoi consiste la gouvernance européenne ?

Quelles sont les difficultés actuelles de l’Union européenne et quels défis posent-elles à ses membres ?

I. Depuis 1992, élargissement et approfondissement de la construction européenne

A.  L'élargissement de l'Europe : de 12 à 25, puis à 27, et enfin à 28 membres

1.   La chute du communisme a ouvert la voie à un nouvel élargissement de l'Europe

L'effondrement du communisme en Europe bouleverse fondamentalement la construction européenne, qui s'est historiquement faite contre le bloc soviétique. La première conséquence de la fin de la guerre froide consiste dans l’élargissement de l’Union européenne –Carte 1 p.198, L’UE depuis 1992 :

  • 1995, adhésion des pays neutres : Autriche, Suède, Finlande (la Norvège ayant comme en 1972 rejeté le traité d'adhésion par référendum) ;
  • 2004, adhésion de 2 pays méditerranéens, Chypre et Malte et de 8 « PECO » (Pays d'Europe centrale et orientale) : République tchèque, Slovaquie, Pologne, Hongrie, Slovénie, Estonie, Lettonie, Lituanie.
  • 2007, adhésion de deux nouveaux PECO, Roumanie et Bulgarie.
  • 2013, adhésion de la Croatie.

L’élargissement fait passer la population de l'UE à 505 millions d'habitants en 2013 (380 avant 2004), et a vocation à se poursuivre avec huit nouveaux pays : l'Albanie, l'Islande, la Turquie, la Serbie, le Montenegro, le Kosovo, la Macédoine et la Bosnie. Cinq de ces pays (Turquie, Serbie, Macédoine, Islande, Monténégro) ont reçu le statut de candidat officiel.

Pour adhérer, les pays candidats doivent remplir certaines conditions : régime démocratique stable, respect des droits de l'homme et des minorités, capacité à adopter l'acquis communautaire (lois et règlements européens), économie de marché viable[5].

2.   L'Union européenne et la gestion de l'après-communisme

L'Union européenne a mis en place des dispositifs d'aide et de soutien pour amortir le choc de la transition économique et faciliter l'adhésion des PECO[6]. Néanmoins, la transition vers l'économie de marché a été brutale : faible compétitivité de l'économie, matériel et moyens de production obsolètes… Avec l’introduction de la concurrence et des règles du marché, les restructurations d’entreprises et les licenciements ont aggravé chômage et pauvreté. Aujourd’hui, de nombreuses difficultés demeurent -avec de fortes nuances nationales toutefois.

La transition vers la démocratie libérale, globalement accomplie, connaît néanmoins des difficultés[7].

B.  1992 : le tournant de Maastricht

Étude 1 p.204-205, Le traité de Maastricht- Le traité signé le 7 février 1992 à Maastricht dépasse l'objectif économique initial de la réalisation d’un marché commun et donne à la construction européenne une dimension politique. Pour les 12 États membres[8], il marque une nouvelle étape dans le processus « d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ».

Doc.2 p.201, Le traité de Maastricht- Il rassemble trois champs d’action, trois « piliers », tous regroupés sous un « chapeau » commun, dont l'intitulé officiel est pour la première fois « l’Union européenne » -doc.1 p.204, Trois piliers…

 1.   La Communauté européenne

Elle remplace la CEE, avec des compétences supranationales étendues, à laquelle s’ajoutent les deux autres Communautés (CECA et Communauté Euratom).

a.    Une citoyenneté européenne

Doc.5 p.205, Droits et attributs symboliques de la citoyenneté européenne- Le traité reconnaît la citoyenneté européenne à toute personne ayant la nationalité d'un État membre de l'Union. La citoyenneté européenne offre de nouveaux droits :

  • le droit de circuler et de résider librement dans les pays de la Communauté ;
  • la protection à l'étranger de la part des ambassades et des consulats de n'importe quel État membre lorsqu’un État n’a pas de représentation diplomatique dans cet État ;
  • le droit de voter et d'être élu dans l'État où l'on réside pour les élections européennes et municipales sous certaines conditions ;
  • le droit de pétition devant le Parlement européen ;
  • le droit de déposer, auprès du Médiateur européen, une plainte concernant un mauvais fonctionnement de l'administration communautaire.

b.   Une union économique et monétaire

Doc.2 p.204, La monnaie unique- La décision de créer une monnaie unique au 1er janvier 1999, sous l'égide d'une Banque centrale européenne, parachève l'intégration économique et monétaire. L'Union économique et monétaire (UEM) se réalise en trois étapes :

  • la première étape, qui commence le 1er juillet 1990 et prend fin le 31 décembre 1993, libéralise la circulation des capitaux ;
  • la seconde étape, qui commence le 1er janvier 1994, instaure une coordination renforcée des politiques économiques, visant à réduire l'inflation, les taux d'intérêt et les fluctuations des changes, de même qu'à limiter les déficits et la dette publique des États. Ces critères, dits de Maastricht, doivent assurer la convergence des économies des États membres[9], préalable à l'utilisation d'une monnaie unique. Le passage est préparé par l'IME, Institut monétaire européen ;
  • la dernière étape est celle de la création d'une monnaie unique  au 1er janvier 1999, et de l'établissement d’un système européen de banques centrales regroupant les banques centrales nationales autour d'une Banque centrale européenne (BCE)

c.    Les compétences de la communauté s'élargissent

Avec le traité de Maastricht, les compétences communautaires sont étendues à de nouveaux domaines : éducation, formation professionnelle, culture, santé publique, protection des consommateurs, réseaux transeuropéens et politique industrielle.

Un protocole social, bien que non signé par le Royaume-Uni est annexé au traité. Ainsi, sont désormais adoptées par les États signataires des dispositions communes sur les conditions de travail, l'égalité entre hommes et femmes, l'intégration des personnes exclues du marché du travail, la sécurité sociale... Un comité des régions, représentant les collectivités locales des États membres, est créé.

2.   La coopération en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC)

Le « deuxième pilier » du traité de Maastricht permet d'entreprendre des actions communes en matière de politique étrangère. La décision doit être prise à l'unanimité, les mesures d'accompagnement pouvant être prises à la majorité qualifiée.

En matière de sécurité, l'Union européenne se donne pour objectif la mise en place d’une défense commune. Les États membres peuvent toutefois continuer à agir pour leur propre compte, à condition de ne pas aller à l'encontre des décisions prises en commun.

3.   La coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI)

Le « troisième pilier » a été conçu pour faciliter et rendre plus sûre la libre circulation des personnes entre les pays de l'UE. Les décisions se prennent à l'unanimité et portent sur les domaines suivants, tout en respectant le principe de subsidiarité[10] –doc.3 p.205, le principe de subsidiarité… :

  • lutte contre le terrorisme, la criminalité, le trafic de drogue et la fraude internationale ;
  • coopération en matière de justice pénale et civile ;
  • création d'un Office européen de police (Europol) doté d'un système d'échange d'informations entre les polices nationales ;
  • lutte contre l'immigration irrégulière ;
  • politique commune d'asile.

C.  1997, 2001, 2009 : les révisions des traités

1.   Le traité d’Amsterdam (1997)

Le traité de Maastricht prévoyait une révision des traités afin notamment d'assurer une meilleure efficacité des institutions communautaires en vue des élargissements futurs. Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, est entré en vigueur le 1er mai 1999. Il maintient la structure en trois piliers et fait entrer de nouveaux domaines dans le champ communautaire.

Le traité pose également le principe des coopérations renforcées, qui permettent aux pays qui le souhaitent d'avancer plus vite, et instaure un mécanisme de sanctions politiques contre les États membres qui ne respecteraient pas les droits fondamentaux.

a.    Économie et société

Le traité prévoit une meilleure coordination entre les politiques nationales de lutte contre le chômage : des projets pilotes et des mesures incitatives à la création d'emploi peuvent être financés par des fonds européens.

Le traité renforce la protection des droits fondamentaux, interdit les discriminations, reconnaît le droit à l'information et à la défense des consommateurs. Sur insistance de la France, le traité reconnaît la nécessité de conserver des services d'utilité publique appelés « services d'intérêt économique général » (SIEG).

b.   Liberté de circulation et sécurité

Le traité crée « un espace de liberté, de sécurité et de justice » à l'intérieur de l'Union européenne. La convention de Schengen permet la libre circulation des personnes sans contrôle aux frontières et organise la coopération policière entre les quinze « anciens » États membres (moins le Royaume-Uni et l’Irlande) et trois pays hors de l’Union européenne. La convention est intégrée dans le nouveau traité et s'applique donc à tous les pays de l'Union européenne (avec des conditions particulières pour le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark). Les nouveaux États membres participeront à cette convention après une période d’adaptation.

Le contrôle de l'immigration, les visas, le droit d'asile et la coopération judiciaire en matière civile, qui relevaient jusqu’alors de la seule coopération intergouvernementale, sont « communautarisés ».

Les pays renforcent dans un cadre intergouvernemental leurs actions de lutte contre le terrorisme, le crime organisé, la pédophilie, le commerce de drogue et d'armes, la fraude et la corruption.

c.    Vers une politique étrangère et de sécurité commune : l’approfondissement de la PESC[11]

La politique étrangère de sécurité commune (PESC), est dotée de nouveaux instruments, mais dépendra toujours d’un accord à l'unanimité. Un État pourra décider de s'abstenir et de ne pas participer à une action engagée par les autres. S'il estime ses intérêts vitaux menacés, il pourra bloquer l'action commune.

Un « Haut représentant de la PESC » est nommé, assisté par une unité européenne de planification de la politique et d'alerte rapide, composée de spécialistes provenant des États membres, du Conseil des ministres de l'Union européenne, de la Commission européenne et des organes de l'Union de l'Europe occidentale (UEO).

d.   Adapter les institutions européennes aux futurs élargissements

Le système de prise de décision est partiellement revu :

  • - le traité renforce la participation du Parlement européen à la procédure législative de l'Union, par la généralisation et la simplification de la procédure de « codécision ». Le Parlement européen et le Conseil des ministres de l'Union européenne arrêtent donc ensemble, sur un pied d'égalité, la plupart des textes législatifs, notamment ceux qui concernent le citoyen : emploi, santé, libre circulation, recherche, environnement, égalité de rémunération...
  • - au sein du Conseil, l'unanimité n'est plus requise que pour les affaires constitutionnelles et les sujets sensibles comme la fiscalité. Dans la perspective de l'entrée de nouveaux pays membres dans l'Union européenne, il est décidé de limiter le nombre de représentants de chaque pays pour faciliter la prise de décision : 20 commissaires et 700 députés européens.

2.  Le traité de Nice (2001)

Préalable indispensable à l'élargissement, le traité de Nice doit permettre d'assurer un bon fonctionnement institutionnel pour une Union élargie. Il s'inscrit pour l'essentiel autour de 3 axes principaux : la composition et le fonctionnement des institutions européennes, la procédure décisionnelle au sein du Conseil et les coopérations renforcées. Le traité de Nice a été signé le 26 février 2001. Il est entré en vigueur après ratification le 1er février 2003.

a.    Réforme de la procédure décisionnelle

§  Le Parlement européen

Le rôle de co-législateur du Parlement européen est renforcé dans la mesure où la procédure de codécision s'étend à de nouvelles dispositions.

Le nombre maximal de sièges au Parlement européen passe de 626 à 732 (78 pour la France), dont la répartition est fixée par le traité pour les États membres et pour les pays candidats.

§  La pondération des voix et le recours à la majorité qualifiée au Conseil des ministres de l’Union

Deux systèmes de vote coexistent : l'unanimité et la majorité qualifiée. Le régime de décision à la majorité qualifiée est étendu à 27 nouveaux domaines. Cette mesure touche en particulier la politique commerciale commune, la coopération judiciaire civile et la politique de cohésion économique et sociale.

La majorité qualifiée est déterminée grâce à un système de pondération des voix au sein du Conseil de l'UE, composé des ministres européens, où chaque État se voit attribuer un nombre de voix en fonction de sa population[12].

Le traité de Nice fixe les nouvelles modalités qui, depuis 2005, permettent d'atteindre la majorité qualifiée : pour qu'une décision soit adoptée, il faut qu'un nombre de voix soit recueilli (255 voix sur 345 pour 27 membres), et que la majorité des États ait voté favorablement. En outre, un État peut demander que la majorité qualifiée représente au moins 62% de la population de l'Union. La France, comme les autres « grands » pays, dispose de 29 voix.

b.   Composition et fonctionnement des autres institutions

§  La Commission européenne

Depuis 2005, la Commission européenne est composée d'un seul commissaire par État. Afin de garantir la pérennité et la cohérence de la Commission, les pouvoirs de son président sont renforcés. Responsable de l'organisation interne, il fixe les portefeuilles dévolus à chaque commissaire ainsi que les éventuels remaniements nécessaires en cours de mandat. Le président est dorénavant désigné par le Conseil européen à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen.

§  La Cour de justice des Communautés européennes

Afin d'améliorer le fonctionnement de la Cour de justice et de réduire les délais de jugement, les compétences entre la Cour de Justice et le Tribunal de première instance sont modifiées. La Cour de Justice, composée d'un membre par État, peut siéger en assemblée plénière ou en grande chambre (13 juges).

Le Tribunal de première instance se voit attribuer l'entière compétence en première instance en matière de recours directs et certaines compétences préjudicielles.

§  La Cour des comptes, le Comité économique et social et le Comité des régions

Chaque État membre dispose d'un représentant à la Cour des comptes, nommé par le Conseil à la majorité qualifiée. Concernant le Comité économique et social et le Comité des régions, un plafonnement est fixé à 350 membres.

Le traité prévoit par ailleurs que le Comité économique et social représente désormais les différentes composantes économiques et sociales de la société civile. Pour le Comité des régions, les membres doivent disposer d'un mandat électoral qui les rattache à la collectivité qu'ils représentent.

c.    Assouplissement des coopérations renforcées

Le traité d'Amsterdam prévoyait la possibilité, pour les membres le désirant, d'établir entre eux une coopération renforcée respectant les traités et le cadre institutionnel de l'Union européenne.

Le traité de Nice a révisé les modalités qui mènent au déclenchement d'une telle coopération afin de faciliter sa mise en œuvre. En effet, il limite à 8 (au lieu de la majorité) le nombre d'États membres nécessaires à la création d'une coopération renforcée. Le droit de veto, offert à tout État membre par le traité d'Amsterdam, est supprimé.

De plus, les domaines pour lesquels peuvent s'établir des coopérations renforcées sont étendus à la Politique étrangère de sécurité commune (PESC) pour la mise en œuvre d'une action ou d'une position commune, à l'exclusion des « questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ». Il faut toutefois relever qu’à ce jour aucune coopération renforcée, au sens des traités, n’a vu le jour.

d.   Valeurs démocratiques

Parallèlement à cette réforme institutionnelle, un dispositif de prévention[13] a été mis en place afin de garantir les valeurs démocratiques. Le Conseil de l'Union européenne, statuant à la majorité des 4/5 de ses membres, après avis du Parlement européen, peut adresser une recommandation à l'État au sein duquel il existe un risque de violation des droits fondamentaux.

3.   Le traité de Lisbonne (2007)

Le traité de Lisbonne régit actuellement le fonctionnement de l'UE. Entré en vigueur le 1er décembre 2009 après le rejet du traité établissant une constitution pour l'Europe (TECE)[14], il adapte en profondeur les règles des anciens traités pour permettre une meilleure coordination à 27 États membres (aujourd'hui 28).

a.    À l’origine du traité de Lisbonne

Deux ans après l'ouverture de la période de réflexion lancée à la suite des « non » français et néerlandais au référendum sur le traité constitutionnel en 2005, l'idée d'un traité simplifié est apparue comme la solution pour sortir du blocage institutionnel.

Lors du Conseil européen des 21 et 22 juin 2007, les 27 chefs d'État ou de gouvernement ont ainsi convoqué une conférence Intergouvernementale (CIG) pour rédiger un projet de traité modificatif. Le 13 décembre 2007, les dirigeants des 27 se sont réunis à Lisbonne afin de signer le nouveau traité. Les États ont ensuite procédé tour à tour à la ratification du texte par voie parlementaire ou en Irlande par référendum[15].

b.   Les apports institutionnels du traité de Lisbonne

Doc.3 p.201, Les institutions européennes après le traité de Lisbonne- Le traité de Lisbonne reprend la méthode traditionnelle de modification des traités européens : il ne remplace pas les traités existants, mais les met à jour. Il rénove l'architecture des institutions, assouplit la prise de décision –doc.1 p.206, Décider : un équilibre entre intergouvernementalité et supranationalité et renforce la représentation extérieure de l'Union.

À la différence du traité constitutionnel, les symboles de l'UE, tels que le drapeau, l'hymne et la devise, ne figurent plus dans le nouveau texte. Le nouveau traité met en place plusieurs réformes institutionnelles essentielles parmi lesquelles :

  • La personnalité juridique de l'UE : l'Union européenne, désormais dotée de la personnalité juridique, peut conclure un accord international dans tous ses domaines de compétence.
  • La simplification du processus de décision au Conseil de l'UE : depuis le 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit à 55% au moins des membres du Conseil, comprenant au moins 15 d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l’Union.
  • Une présidence permanente au Conseil européen : un président est désormais élu à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et demi, renouvelable une fois –Personnages-clés p.212.
  • Un haut représentant de la politique étrangère européenne : membre du Conseil de l'UE et de la Commission européenne, il conduit la PESC. Il préside le Conseil des affaires étrangères. Il est en plus l’un des vice-présidents de la Commission, chargé de l’action extérieure –Personnages-clés p.212.
  • La clarification de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres : le nouveau texte liste les domaines relevant des compétences exclusives, des compétences partagées et des compétences d’appui.
  • La possibilité d'initiative citoyenne : les citoyens européens acquièrent le droit d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne. Il est nécessaire de recueillir l’approbation d’un million de citoyens de l’Union, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres. Il faut également que l’acte juridique demandé soit "nécessaire aux fins de l’application des traités".
  • La Charte des droits fondamentaux acquiert une force juridique contraignante pour 25 États membres, le Royaume-Uni et la Pologne bénéficiant d'une dérogation quant à son application.
  • La BCE devient une véritable institution de l'UE au même titre que la Commission européenne, le Conseil, le Parlement européen, la Cour de justice de l'Union européenne et la Cour des comptes européenne.
  • En matière de coopération judiciaire et policière, la plupart des décisions sont désormais prises à la majorité, et non plus à l'unanimité.
  • La lutte contre le changement climatique acquiert un statut prioritaire dans le nouveau traité.
  • Pour la première fois, le traité prévoit une clause de sortie qui confère aux États membres le droit de se retirer de l'Union européenne.

c.    La modification du traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne a été modifié en 2012 pour s'adapter aux changements issus de la crise des dettes publiques au sein de la zone euro. Initialement, il était interdit à l'UE et aux États de la zone euro d'apporter une aide financière aux États de la zone. Cet article était surnommé la clause de « no bail out ».

Lorsque la plupart des États de la zone euro sont venus en aide à leurs banques pendant la crise bancaire de 2008, certaines des dettes publiques ont explosé. Les États ont donc instauré le Fonds européen de stabilité financière (FESF) [16] en mai 2010, pour venir en aide aux États de la zone euro qui éprouvaient de grandes difficultés, comme la Grèce, l'Irlande et le Portugal –doc.5 p.207, Répondre à la crise de l’euro.

II. Limites et défis

A.  La légitimité démocratique en question

 1.  Débat autour du « déficit démocratique »

Des doutes sont fréquemment émis sur le caractère démocratique des institutions européennes[17]. En effet, le système institutionnel communautaire est dominé par une institution qui cumule des pouvoirs législatifs et exécutifs, le Conseil de l'Union européenne, et par une institution sans réelle légitimité démocratique, la Commission européenne.

Le « déficit démocratique » est une notion parfois utilisée[18] pour faire valoir que l'Union européenne et ses instances souffrent d'un manque de légitimité démocratique et qu'elles semblent inaccessibles au citoyen du fait de la complexité de leur fonctionnement. De fait, à chaque étape qui a marqué l'intégration européenne, la question de la légitimité démocratique s'est posée de manière de plus en plus aiguë. Comment rendre démocratique un système de gouvernance multiniveaux, composé d’États eux-mêmes démocratiques, mais ayant accepté de transférer à l’échelle européenne certaines de leurs compétences et de leurs pouvoirs à des institutions non élues ?[19]

2.   Le renforcement du rôle du Parlement et la difficile transposition du modèle parlementaire

Face à une légitimité démocratique « indirecte » (reposant sur le caractère démocratique des États participant au système) jugée insuffisante, l’UE s’est progressivement dotée de la panoplie d’instruments et procédures de la démocratie représentative telle que cette dernière se pratique au niveau national. Le Parlement européen, seule institution directement élue par le peuple a vu ses pouvoirs s’accroître par les traités de Maastricht, d'Amsterdam, de Nice et de Lisbonne : procédure de désignation et de contrôle de la Commission, élargissement du champ d'application de la procédure de codécision.

Tentant de reproduire le parlementarisme des régimes en vigueur dans les États membres, le modèle européen n'est pas pour autant totalement abouti[20], parce qu’il n’existe pas de dêmos (peuple) européen, et surtout parce que l’Union européenne n’est pas un État, ni sur un « super-État » ; elle est sans doute plus qu’une organisation internationale classique, mais elle ne saurait être assimilée à une fédération de type étatique[21]. Dès lors, l’imitation institutionnelle ne peut être qu’imparfaite. Elle est assez aboutie dans le domaine de l’État de droit, mais le modèle de la démocratie représentative, bien en place dans les États membres, peine à s’appliquer au niveau de l’Union.

La séparation des pouvoirs[22] n’est pas pleinement assurée, le Conseil étant à la fois exécutif et législatif. En effet, en raison des prérogatives importantes dont dispose le Conseil en la matière, le Parlement n’est ni le seul ni le principal législateur[23]. Quant à la Commission, elle fait office de gouvernement sans assumer entièrement ce rôle. Dès lors, les pouvoirs du Parlement sur la Commission[24] ne peuvent produire les mêmes effets que dans les régimes parlementaires nationaux.

 3.   Les tentatives de renforcement de la démocratie participative

Ne parvenant pas à satisfaire à tous les critères du système parlementaire représentatif, l’Union européenne cherche à développer la dimension participative de la démocratie, en donnant directement la parole aux citoyens européens[25].

Le traité de Lisbonne introduit une « innovation institutionnelle visant à donner davantage la parole aux citoyens » : l’initiative citoyenne européenne (ICE) [26]. Mais pour l’heure, un constat plutôt décevant semble s’imposer : 1/ ces instruments participatifs sont finalement peu utilisés[27] ; 2/ ils ne parviennent pas à impliquer des citoyens "ordinaires". L’Union européenne a développé d’importants efforts d’information en direction du « grand public », mais ces initiatives sont souvent plus tributaires d’une logique de communication que d’une pédagogie ou d’une éducation civique et politique. […] Jamais le fossé séparant les citoyens de l’Union européenne et de ses dirigeants n’a semblé aussi profond qu’aujourd’hui. Parmi les indicateurs de confiance à l’égard des institutions, celui concernant l’UE est celui qui a le plus chuté depuis 2009 en France. »[28]

 4. Penser autrement la démocratie européenne ?

Dans ces conditions, peut-on lui appliquer des exigences démocratiques similaires à celles qui pèsent sur les États-nations occidentaux[29] ?

Pour certains, la démocratie ne peut s’exprimer hors d’un cadre national. Ils redoutent qu’en revendiquant une démocratie européenne, on ne mette en péril les éléments constitutifs des démocraties nationales, et qu’on lâche en quelque sorte la proie pour l’ombre.

D’autres, au contraire, soutiennent le dépassement du cadre contemporain d’expression démocratique (la nation) à travers une démocratie « post-nationale ». Pour ces auteurs, la démocratie post-nationale ne peut être fondée sur l’appartenance d’individus à un même corps politique et à une même identité nationale. Elle doit au contraire permettre à diverses démocraties nationales de coexister au sein d’un système politique à la fois démocratique (d’un point de vue procédural) et non national (d’un point de vue identitaire). Et l’Union européenne pourrait en constituer l’esquisse.

L’Union européenne est donc « condamnée » à tracer son propre chemin vers la démocratie. Pour y parvenir, il lui faudra préalablement résoudre une équation à deux inconnues : 1/ quelle est sa nature véritable (et, partant, sa finalité) ? 2/ quel type de démocratie veut-elle instaurer ?

B.  Le problème de l’Europe-puissance

L’Union européenne, espace attractif  et aire de puissance, s’est  construite dans et avec la mondialisation. Non seulement elle en est l’un des acteurs et vecteurs déterminants, mais elle n’a pas d’autre choix que d’y faire face et d’en être à la fois, en tant que telle, un échelon et une enceinte de prise de position.

1.   Le projet européen et la mondialisation

Construction européenne et mondialisation sont deux dynamiques économiques et politiques largement interconnectées. Les deux processus se sont alimentés l’un et l’autre[30], expliquant la situation actuelle de l’Union européenne dans la mondialisation. Les connexions sont multiples, articulés autour de trois grands axes :

  • l’Europe comme la mondialisation résultent toutes deux d’une volonté politique, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, de créer un espace de paix et de prospérité en Europe et dans le monde via l’intégration économique et commerciale
  • les années 1970, années de crises et de doutes sont aussi des années de remises en question tant pour la construction européenne que pour l’intégration économique mondiale ; elles déboucheront, dans un deuxième temps, sur un marché unique accompagné d’une monnaie unique dans le cas européen, sur la mondialisation en tant que telle via les dérèglementations et dérégulations dans le cas de l’économie mondiale ;
  • la fin de la guerre froide au début des années 1990 est, dans un troisième temps, un axe déterminant de changement en poussant l’Union européenne à s’ouvrir aux pays d’Europe centrale et orientale et en ouvrant de nouveaux marchés et de nouvelles opportunités aux acteurs de la mondialisation.

Dans cette évolution en trois temps, les interactions entre les deux phénomènes sont nombreuses : l’expansion des échanges internationaux dans les années 1960 a été portée par la reconstruction toute aussi rapide des économies européennes qui est en grande partie liée au rapprochement des pays européens. Par ailleurs, la construction européenne s’est souvent faite par à-coups, soutenue par des initiatives visant à résoudre une crise à un moment donné, elle-même résultant souvent de l’intégration croissante des économies dans la mondialisation. L’Europe a pu alors apparaître comme un rempart face à la mondialisation compte tenu du rôle moteur de l’intégration européenne dans le dynamisme économique des pays européens dans les années 1960 et de la position que ce dynamisme économique conférait aux pays européens dans l’économie mondiale.

Enfin, l’implication des institutions européennes et la pertinence de la dimension européenne dans la résolution des crises de l’économie mondiale sont aussi avérées. Ce n’est pourtant qu’en 2010 que les leaders politiques européens ont privilégié le cadre européen pour sauver leurs économies après la crise de 2008, première crise majeure et systémique de la mondialisation.

2.   Conquérir une autonomie stratégique

C’est au moment où toute menace militaire sur le continent européen s’est estompée que l’Europe a commencé à se doter d’une véritable capacité militaire pour la gestion des crises[31]. Un tel paradoxe s’explique par le fait que l’Europe ne pense pas sa sécurité de façon autonome, mais dans le cadre de l’ordre stratégique américain. Le défi de l’autonomie stratégique de l’UE reste donc entier.

Les Européens se sont dotés pour la première fois en 2003 d’une « stratégie européenne de sécurité » (intitulée Une Europe sûre dans un monde meilleur). Elle a été préparée par les équipes du Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Javier Solana, en liaison étroite avec les principales capitales (Paris, Berlin, Londres).

Pour défendre sa sécurité et promouvoir ses valeurs, sont fixés à l’Union européenne trois « objectifs stratégiques », qui constituent de fait une alternative à la stratégie américaine axée sur l’emploi de la force et la primauté stratégique :

  • répondre aux différentes menaces en utilisant toute la palette de ses moyens d’action (militaires et non militaires) et en prenant les devants
  • donner la priorité au voisinage[32] pour « promouvoir, à l’est de l’Union européenne et aux frontières du Bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés avec lesquels nous pourrons avoir des relations étroites, fondées sur la coopération ». Les problèmes du Caucase du Sud et du conflit israélo-arabe sont mentionnés spécifiquement ;
  • promouvoir un « ordre international fondé sur un multilatéralisme efficace » pour viser "un monde plus ordonné".

Au-delà de sa politique de voisinage et de sa relation avec les grands pays de la planète, l’Union européenne a suffisamment de puissance pour promouvoir sa vision de l’ordre international.

La préférence pour le droit et le multilatéralisme, qui figure dans la stratégie européenne de sécurité de 2003, n’est pas seulement une réaction du faible par rapport au puissant, comme l’a caricaturé le journaliste Robert Kaplan, mais aussi une ambition pour encadrer la mondialisation.

Une telle ambition passe à la fois par les coopérations de région à région, par le système des organisations internationales et par les forums plus restreints comme le G8 et le G20.

Dans un monde instable, au sein duquel l'Europe conserve des intérêts planétaires, la lenteur des progrès réalisés est alarmante.

  • - Le continent européen lui-même continue de receler des menaces, dans les Balkans, où les tensions ne sont pas totalement conjurées, dans le Caucase où les conflits régionaux peuvent reprendre à tout moment, en Transnistrie[33], en Ukraine…
  • - Dans la périphérie méridionale et orientale, le bilan du « Processus de Barcelone »[34] et de l’UpM[35] sont maigres, alors que le Moyen-Orient représente un foyer de déstabilisation de plus en plus actif, dont la crise des migrants n’est qu’un aspect parmi d’autres...

En l'absence de politique et d'instrument militaire communs, l'Union européenne compte encore beaucoup sur les États-Unis à travers l'OTAN et risque d'en subir les conséquences, du fait de sa proximité avec les zones en crise.

Conclusion

Depuis 1948, la construction européenne aura donc évolué en profondeur, au point d’inspirer d’autres organisations régionales, comme le Mercosur. Cette construction, au gré d’un double processus d’élargissement et d’approfondissement, a alterné les coups d’arrêt et les « relances » pour aboutir à la forme d’association la plus intégrée de l’histoire. Cependant, elle est aujourd’hui confrontée à des défis considérables : poursuite de l’approfondissement (problèmes institutionnels, Europe-puissance) et des élargissements (Balkans, Turquie ?), à l’heure où les remises en cause du projet européen sont de plus en plus radicales, comme l’illustre de manière spectaculaire le choix du Royaume-Uni de quitter l’Union européenne (« Brexit »[1]) à la suite du référendum du 23 juin 2016.

Révisions p.212-213 + sujets bac p.214-219

 

[1] Victor Hugo, Discours à l'Assemblée nationale (1848-1871), Séance du 1er mars 1871 : « Plus de frontières ! Le Rhin à tous ! Soyons la même République, soyons les États-Unis d'Europe, soyons la fédération continentale ; soyons la liberté européenne ! »

[2] CECA : Communauté européenne du charbon et de l’acier, instaurée par le traité de Paris.

[3] CEE : Communauté économique européenne, instaurée par les traités de Rome. Elle réunissait alors La France, la RFA, l’Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg.

[4] Adopté le 7 février 1992, le traité de Maastricht entre en vigueur le1er novembre 1993, après ratification par les États membres.

[5] Ce sont les « critères de Copenhague ».

[6] Cf. Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), créée en 1990.

[7] Cf. notamment l’expérience de la Hongrie de V. Orban : « Hongrie : Viktor Orban, architecte de la démocratie non libérale en Europe », Le Monde, 6 mai 2016, ou l’expérience de la Pologne de J. Kaczynski.

[8] Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni

[9] Les « critères de convergence » : afin de mettre en place l'euro et pour assurer la réussite de l'UEM, il est nécessaire de faire converger les économies européennes. C'est avec cet objectif que 4 critères ont été fixés :

  • - Le déficit public ne doit pas excéder 3% du produit intérieur brut (PIB) et la dette publique doit être inférieure à 60% du PIB.
  • - L'inflation ne doit pas dépasser de plus de 1,5% celle des trois États membres où les prix sont les plus stables.
  • - Le taux d'intérêt à long terme ne doit pas excéder de plus de 2% celui des États qui ont les meilleurs résultats en termes de stabilité des prix.
  • - Les taux de change entre les monnaies européennes ne peuvent pas dépasser les marges fixées.

[10]Cf. https://fr.wikipedia.org/wiki/Principe_de_subsidiarit%C3%A9_en_droit_de_l'Union_europ%C3%A9enne

[11] Cf. http://www.touteleurope.eu/les-politiques-europeennes/diplomatie-et-defense/synthese/la-politique-etrangere-et-de-securite-commune-pesc.html

[12] Introduction de la clause démographique : le traité de Nice introduit une nouveauté dans les règles d'adoption des textes européens à la majorité qualifiée au Conseil. Sur demande d'un État membre, il pourra être vérifié que la majorité qualifiée obtenue lors d'un vote représente au moins 62 % de la population de l'UE. Si cette proportion n'est pas atteinte, et malgré un nombre de voix suffisant, l'acte ne sera pas adopté. Cette disposition permet de garantir que les décisions du Conseil sont représentatives de la majorité de la population européenne.

[13] Dispositif de prévention : depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, le Conseil peut statuer à la majorité des 4/5ème pour constater un risque clair de violation grave des droits fondamentaux par un État membre et lui adresser des recommandations. Ce mécanisme peut être utilisé sur proposition d'un tiers des États membres, du Parlement ou de la Commission, après que le Parlement ait donné son avis conforme

[14] Cf. référendum de 2005 pour la France.

[15] Le 14 février 2008, la France est devenue le 5e pays à avoir ratifié le nouveau traité avec la publication de la loi autorisant la ratification du traité de Lisbonne. En octobre 2009, l'Irlande a ratifié le traité de Lisbonne lors d'un deuxième référendum ouvrant la voie à l'entrée en vigueur du traité. La République tchèque, la dernière des 27 États membres de l'Union, a ratifié le traité de Lisbonne le 13 novembre 2009

[16] À voir absolument : https://www.youtube.com/watch?v=qiRRU6Xd3aA

[17] …en dépit d’une communication institutionnelle très active.

[18] Et parfois contestée : Cf. « Du déficit démocratique en Europe : défense de la technocratie et promotion du peuple européen », Les Echos.fr, 2 mai 2014

[19] Laurie Boussaguet, « L’Union européenne et la question de la démocratie », La Documentation française, 2015

[20] Fabrice TERPAN, « La démocratie européenne : progrès accomplis et difficultés persistantes », Questions internationales, 2010.

[21] Les formules qui tentent de décrire sa spécificité (fédéralisme intergouvernemental, fédération d’États nations) traduisent d’ailleurs bien cette ambiguïté.

[22] …qui permet d’éviter les dérives autoritaires dans les régimes parlementaires.

[23] Le Parlement] n’est tout d’abord compétent que dans certains domaines et ne dispose pas du pouvoir d’initiative. Il ne jouit donc pas des mêmes prérogatives que les assemblées au niveau national. Enfin, seule une minorité de citoyens européens participe à son élection.

[24] Cf. l’idée selon laquelle le président de la Commission doit être nommé en fonction du résultat de l’élection européenne.

[25] Le premier document à mentionner cette piste est le Livre blanc sur la Gouvernance publié en juillet 2001. On y trouve en effet un plaidoyer pour une plus grande ouverture et implication de la société civile. Mais le véritable tournant « participatif » de l’UE a lieu en 2005 à la suite des "Non" français et néerlandais lors des ratifications du traité constitutionnel ; à compter de cette date, les institutions européennes insistent de façon plus systématique sur la nécessité d’un dialogue permanent avec les citoyens.

[26] La nouvelle initiative citoyenne européenne introduite par le traité de Lisbonne vise à rendre l'Union européenne plus démocratique en donnant à ses citoyens la possibilité de s'exprimer plus directement sur ses politiques. Un million de citoyens européens sur les 500 millions que compte l'UE ont désormais la possibilité de demander à la Commission européenne de présenter de nouvelles propositions législatives. A ce renforcement de la participation des citoyens et de la société civile à l'exercice et au contrôle du pouvoir, s'ajoutent deux instruments juridiques qui permettent aux citoyens de réagir à un éventuel dysfonctionnement de l'Union : le droit de pétition et le recours au médiateur européen habilité à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union ou « de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre ».

  Fabrice TERPAN, « La démocratie européenne : progrès accomplis et difficultés persistantes », Questions internationales, 2010.

[27] À ce jour, une vingtaine d’initiatives ont été enregistrées auprès de la Commission, mais seules deux d’entre elles sont parvenues au bout du processus.

[28] Bruno Cautrès, « Les Européens aiment-ils (toujours) l’Europe ? », Réflexe Europe, série Débats, La Documentation française, 2014

[29] Cf. Vayssière Bertrand, « Europe et souveraineté. La notion d'État, des penseurs classiques aux réalités actuelles», Vingtième Siècle. Revue d'histoire 3/2007 (n° 95), p. 151-166 + « La démocratie dans un espace "postnational"? Holisme, individualisme et modernité politique », Stéphane Vibert, Anthropologie et Sociétés, vol. 26, n° 1, 2002, p. 177-194

[30] Sylvie Matelly et Bastien Nivet, « L’Europe peut-elle faire face à la mondialisation   » (collection Réflexe Europe, série Débats, La Documentation française, 2015)

[31] Maxime Lefebvre, « L’Union européenne peut-elle devenir une grande puissance ? », collection Réflexe Europe, série Débats, La Documentation française, 2012.

[32] Notion de « politique de voisinage »

[33] Zone russophone située dans la partie orientale de la Moldavie, a proclamé son indépendance en 1991, et les effets de l’intervention de l’UE (signature d'un plan UE/Moldavie en 2005) restent incertains.

[34] Le processus de Barcelone a été lancé en novembre 1995 par les ministres des affaires étrangères des 15 États membres de l'UE et des 12 pays méditerranéens partenaires de l'époque, afin de fournir un cadre aux relations bilatérales et régionales entre ces pays.

[35] Les accords de coopération du « processus de Barcelone », ont été relancés en 2008 et rebaptisés Union pour la Méditerranée (UpM)

[36] Cf. Le Monde, 21 juillet 2016, « Le Brexit et après ? »